保持战略定力将减税降费进行到底

　　近期出现的财政平衡压力问题，一方面是大规模减税降费的政策逻辑与实践的自然延伸，另一方面是逆周期宏观调控的题中应有之义；财政收入放缓将是财政运行的新常态，做好财政平衡工作需要积极开拓新思路。

　　国研视点

　　■冯俏彬

　　国家税务总局最新公布的减税降费成绩单显示：1—5月，全国累计新增减税降费共计8930亿元，主要包括三部分：一是2019年新出台减税政策新增减税3511亿元，包括深化增值税改革新增减税2218亿元，小微企业普惠性政策和个人所得税专项附加扣除政策新增减税917亿元；二是2018年实施2019年翘尾减税政策新增减税4604亿元；三是2018年到期后2019年延续实施减税政策新增减税53亿元。以此计算，全年达到两万亿元的减税降费目标完全可期。

　　财政部公布的5月份财政收支情况可知：从收入上看，1—5月，全国一般公共预算收入89919亿元，同比增长3.8%，创2010年以来同期收入增速的最低点。其中税收收入78493亿元，同比增长2.2%，同样为近十年来从未有过之低点。

　　财政收入大幅度放缓以及近期不断传出的各地财政平衡压力，对正在如火如荼推进的减税降费工作增加了一定的压力。是继续将减税降费推向深入，还是见好就收？或者是像前两年一样通过“强征管”“抓非税”，堤内损失堤外补？

　　坚定不移将减税降费进行到底

　　笔者认为，值此关键时刻，必须保持定力，坚定不移将减税降费进行到底。

　　第一，这是今年实施大规模减税降费政策的正常效应，属于可控范围。今年全国两会后中央政府推出的一系列减税降费政策，预计全年将为社会减轻负担2万亿元。为了做好财政平衡工作，中央政府同时通过提高财政赤字率、压减支出、提高国有企业上缴利润比例、收回存量资金等多种举措，筹集了大约1万亿元资金，用以对冲减税降费带来的资金压力。另外1万亿元，需要各级地方财政通过不同的方法予以筹集。换言之，当下出现的减收与平衡压力，在政策推出之前就有预期，并已提前做了相关准备工作。因此，当现在收支压力真正来临之时，我们并没有理由惊慌失措，而是要将早先的准备措施付诸实施。

　　第二，大规模的减税降费效果正开始显现，要倍加珍惜其中向上向好的苗头。在笔者参与的多次关于减税降费效果的调研中，明显感到无论规模大小，绝大部分企业都在这一轮减税降费中实实在在得到了好处，对政府、政策好感明显上升，在很大程度上消弭了一段时间以来由于经济下行、生产经营出现困难而对较高税费负担的怨气，社会情绪明显平稳。更为值得珍惜的是，许多企业都认识到，不能将近年来企业出现的生产经营困难仅仅归咎于税费问题。面对新技术革命汹涌而来的大潮，企业自身必须谋求改变，大力加强产品研发、调整生产经营模式，积极开拓新的市场空间。在当前复杂严峻形势下，企业的这种认识与正在发生的改变可谓是最宝贵的社会资产，对于我国经济具有重要意义。对此要倍加珍惜，精心呵护。

　　第三，减税降费所带来的压力有利于调整财政支出结构，将有限资金用在刀刃上。多年来，我国财政支出存在相当一部分过时、低效、冗余支出。但由于既得利益格局的影响，对财政支出结构进行调整，向来比较困难和缓慢。此次大规模减税降费所带来的收入下行，已经将压力从财政部门传导到每个使用财政资金的部门，有利于迫使各部门形成共识，共同调整结构、节省开支。可以这样说，现在是调整财政支出结构的最佳时刻。财政部日前已经表示，压减一般性支出10%以上，这就是例证之一。

　　综上所述，近期出现的财政平衡压力问题，一方面是大规模减税降费的政策逻辑与实践的自然延伸，另一方面是逆周期宏观调控的题中应有之义。随着4月份增值税税率下调、5月份费费率下调，减收效果正在逐渐释放，对由此所带来的财政平衡压力无需惊慌失措，更不可回过头去质疑减税降费政策的正确性。总之要保持定力，坚决把减税降费进行到底。

　　积极做好财政平衡

　　鉴于减税降费不可能是一次性的短期政策，因此还需要做好思想准备，将财政收入放缓视为我国经济进入新常态之后的财政运行新常态。在这样的新常态下，做好财政平衡工作需要转变思想，积极开拓新思路。可以从以下几个方面谋划。

　　一是大力调整财政支出结构，挖掘支出侧潜力。日前，财政部门已经表示，今年将进一步压减一般性支出，力争达到10%以上。这个数字较年初的5%提高了一倍。但同时也要看到，一般性支出的规模有限，更大的压缩空间还是在于财政经济性支出和财政补贴这个大头。今后，应在“更好发挥政府作用”这一原则指导下，逐步降低总量、完善结构。于今而论，可将重点放到各类财政补贴的改革上。对现存的财政补贴政策，要评估其效果和经济社会影响，判断是否需要及时进行调整，该退出的应及时退出，并给出退出时间表，让市场主体能够提前适应调整生产计划。对于新增的财政补贴项目，要充分评估财政补贴的必要性、补贴方案的合理性、补贴标准的科学性，同时在各级政府引入竞争政策审查，审查财政补贴的合理性，尽量减少对经济的干预和扭曲。总的来讲，就是要减少财政补贴的惯性，增强财政补贴的收放自如程度，将有限的财政补贴发挥更大的作用。

　　二是根据情况变化，适时释放部分债务空间。今年初，全国人大批准的中央政府财政赤字率为2.8%，虽然较去年有所提高，但仍然在3%的心理安全线以内。笔者以为，今年赤字率的相对“保守”，是为年内可能出现始料不及的情况留下腾挪空间。从国际经验上看，美国、欧盟、日本等国都有在金融危机来临之时大幅度提高赤字率的做法。我国政府资产丰富，2018年中央政府负债率仅为37%，这方面是有较大空间的。但目前看，还没有到需要调整赤字率的时候。

　　三是整理政府收入的“钱袋子”，提高财政部门的综合统筹能力。应对减税降费所带来的支出压力，还要重整我国政府收入体系、理顺税收与税外收入之间的关系，并在此基础上提高财政部门对整个政府财力的综合统筹能力。在相当大的程度上，这既是应对减税降费带来收支压力的短期之策，更是稳定减税降费效果的长期之道。主要办法有：要将税收作为政府收支的主要载体，一方面要通过改革，调整税费之间、税种之间的关系，进一步提高税收占政府收入的比重到70%左右（现在仅为50%）；另一方面要使税收成为政府支出的主要来源，坚决杜绝行政部门的税外收费。要大幅度收窄行政性收费范围，行政性收费应仅限于行政部门在履行其应尽职责时，出于抑制过度使用公共资源目的而收取的成本性费用，如办理证照、许可、实施罚没、监管、诉讼以及涉外管理等。除此之外的收费，要视情况取消、转出。要进一步改革政府性基金，将其中具有“准税收”和“租”性质的政府性基金调入一般公共预算，提高财政综合统筹能力。其他属于“使用者付费”的政府性基金，应纳入政府价格规制范围。要扩大国有资本经营预算的范围与深度。今年为了应对减税降费带来的压力，政府已决定提高部分国有企业特别是金融企业上缴利润比例。2020年前，要将党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》中“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十”的精神落实到位。对于庞大的土地使用权出让收入管理的问题，其实质是常规预算与资本预算如何协调的问题，需要在各归其位之后予以必要的阳光化和透明化处理，从中挖掘出巨大的财力空间。

　　总之，随着我国外部环境发生重大变化，经济下行的压力加大。除了政府努力，更需要千千万万的企业，共同努力稳住生产经营、稳住社会就业，以微观层面的改善为一系列宏观问题的解决创造条件。减税降费是激发市场主体内生活力的关键之举，对于全局影响重大，必须持之以恒将减税降费进行到底。

　　（作者系国务院发展研究中心研究部副部长）